2025年11月25日，在美国首都华盛顿，美国总统特朗普离开白宫

文/《环球》杂志记者 徐剑梅（发自华盛顿）

编辑/胡艳芬

　　美国媒体和智库解读白宫2025年12月4日发布的美国国家安全战略报告这一美国总统特朗普第二任期外交政策指导性文件时，认为这是“冷战结束以来美国外交战略思想最剧烈的转折”，“标志着美国外交政策出现意识形态与实质性转变”，试图“彻底重塑美国传统对外政策”，重新定位美国的全球角色，也重新定义“美国优先”。

　　的确，从内容到基调，特朗普2.0版国家安全战略报告似乎都迥异于二战后历任美国总统的世界观和安全观。不过，对比2017年特朗普首个任期首年，以及2022年民主党总统拜登发布的美国国安战略报告，在重大变化背后，实际有着延续的主线和演变的脉络。

战略转向

　　2017年特朗普初次执政，深受共和党温和派影响和制约，报告保留了“美国领导自由世界”“维护基于规则的国际秩序”的外交总体框架，承诺在多边机构中竞争并发挥主导作用，但依然高举“美国优先”旗帜；批评冷战后美国“战略自满”，指责他国借多边机制推行不利于美国的议程，提出“以结果为导向的现实主义”和“竞争性外交”；在移民、贸易和边境问题上采取强硬立场，将经济与安全捆绑，并首次在美国国家安全战略中确立了中美俄大国竞争框架以及两党对大国竞争的共识。

　　拜登政府2022年的报告，从两个维度概括美国面临的挑战：一是大国竞争，二是全球挑战。报告回归自由主义理念，把维护二战后美国主导创建的国际秩序列为美国外交总体目标，将推广“民主价值观”视为美国外交所根植的国家利益，将广泛构建和深化盟友与伙伴关系视为美国在大国竞争中的关键制胜之道。报告没有出现已成为特朗普竞选口号的“美国优先”提法，但在大国竞争、产业政策、科技管控等议题上，实际继承并制度化了特朗普1.0版报告部分思路，将“重新调整经济全球化”作为国家安全议程，并将供应链安全提升到国家安全战略高度。

　　特朗普2.0版报告远比1.0版向右翼之右走得更远，可谓重新定义了“美国优先”外交政策。报告首先宣布“维护核心国家利益”而非维护战后国际秩序，是美国外交政策根本目的和外交战略唯一核心。随即痛批美国传统外交精英“严重误判”，所追求的“美国对全球的永久主导”是一个“不可取且无法实现的目标”，伤害了美国的“国家特质”。

　　由此出发，特朗普2.0版报告使用了一连串关于“终结”的表述：美国独自支撑世界秩序的时代终结；中东长期主导美国外交的时代终结；30多年来对华“接触-融入”的战略假设终结；大规模移民时代终结，美国不再在全球推广“民主价值观”。报告还再三强调，要终结美国在关键供应链上对任何对手的结构性依赖。

　　这意味着，美国——至少特朗普任内的美国，首先，不再认为维护战后国际秩序符合美国国家利益，不再将此作为美国的制度性责任和外交目标；其次，外交政策选择将基于“能否增强美国实力与繁荣”这一核心标准，放弃价值观推广，强调获利导向、交易思维，主张“在限定的核心美国利益上进行选择性竞争”和“灵活的现实主义”。此外，强调“西方认同”、传统家庭观念，渲染“文明焦虑”的右翼文化保守主义也被纳入国家安全框架之中。

　　新版美国国家安全战略由此重新为“美国优先”事项排序，提出“西半球优先”，把边境安全、打击毒品走私和防止外部大国介入视作核心安全挑战；继续把亚太作为大国竞争的主要战场，同时降低中东在美国安全战略中的优先级，非洲则主要被视为关键矿产供应地和反恐风险所在。 

政策之变

　　跨越8年，两名总统，三届政府的三份报告，折射了美国外交政策因应美国国内极化的两党政治发生的剧烈摆荡。

　　一是应对全球性挑战的立场转变。2017年特朗普1.0版报告虽然批评气候议程不利于美国，但仍承诺“美国将继续成为减少传统污染以及温室气体排放方面的全球领导者”。2022年拜登政府报告直接将气候变化置于全球性挑战之首，强调全球治理的重要性。而在特朗普2.0版报告中，全球性挑战不再是“团结盟友的契机”，而是“需要避免的负担”，报告明确拒绝“净零排放”与“气候变化意识形态”，视多边机制为“降低美国成本的工具”，多边合作限定在“与美国核心利益直接相关的领域”。

　　二是对盟友关系的重新定位。特朗普政府在2017年报告中呼吁北约盟友提高军费开支，但承认美国战后构筑的同盟体系是美国的“宝贵优势”。拜登政府将“构建最广泛的盟友与伙伴联盟”作为外交政策重点，视盟友为“价值共同体”，推动北约东扩，把“捍卫欧洲安全秩序”作为核心关切之一。特朗普2.0版报告则强调“西半球优先”，显现出把盟友“工具化”的趋势，强调盟友需承担所在地区主要防务责任。报告严厉警告欧洲面临“文明消亡”前景，视欧洲如美国的安全负担和“患病的文明体”，美媒形容“犹如一盆冷水浇灌了欧洲各国首都”。欧洲担忧，跨大西洋联盟凝聚力下降，甚至可能受到结构性削弱。

　　三是大国竞争框架调整。在2017年报告中，特朗普政府列举“三大挑战势力”：中俄大国竞争，朝鲜与伊朗核问题，中东反恐。报告认为俄罗斯是美国主要地缘政治对手之一，其“目标是削弱美国的国际影响力，挑拨美国与其盟友和合作伙伴的关系”。2022年报告中，拜登政府将中国界定为唯一“有意图且有能力重塑国际秩序的长期竞争对手”，俄罗斯则是“迫在眼前且持续的威胁”，需通过集体防御、大规模国际制裁与北约东扩予以遏制。至于特朗普2.0版报告，在乌克兰冲突中显示出优先考虑美俄关系的迹象，在尖锐批评欧洲的同时，报告几乎未批评俄罗斯，并叫停北约扩张，表示希望与俄重建战略稳定。

　　四是外交优先事项与手段变化。实际上，特朗普2017年报告中对西半球着墨不多，倒是拜登政府的报告明确提出“西半球对美国的直接影响超过任何其他地区，因此要继续恢复和深化在那里的伙伴关系”。特朗普2.0版将供应链、边境安全、毒品、移民、关键技术依赖等横跨美国国内外的议题都提高到战略威胁层级，公开宣示美国对近邻的“干预权”；同时在欧洲强调支持“爱国政党”，培育欧洲内部“抵抗力量”，这引发干涉他国内政的批评。这表明美国从以往倡导的规则秩序和全球干预，转向更赤裸裸的强权逻辑和更强调大国势力范围的地缘政治竞争。至于以高度交易性和选择性方式处理与盟友和竞争对手的关系，已被视为特朗普的外交风格。

主线延续

　　新版报告出台后，旋即遭到多名民主党国会议员批评，认为其“描绘了一个美国利益远比以往历届政府所描述的更为狭隘的世界”。

　　此外，新版报告有多个自相矛盾之处。例如，既宣称将“倾向不干涉主义”，又宣示在西半球的干预权，还想帮助欧洲改变发展轨迹，前欧盟委员会主席普罗迪因此认为，报告“以非常不恰当的方式干涉了他国内政”。此外，新版报告还被批评缺乏战略清晰度和短视，“论战性大于政策性”。

　　从2017到2025年，三版报告折射出一个在全球实力相对变化与国内政治极化的撕扯之间摇摆的美国。但变中亦有不变，维护美国的安全、繁荣、承认大国结构性竞争长期存在的现实，构成美国三份战略报告延续的主线。

　　首先，三版报告都信奉“以实力求和平”。2017年报告提出重建军队、部署重点针对朝鲜和伊朗的分层导弹防御系统，维持稳定的核威慑，将太空提升为优先领域。2022年报告提出“一体化威慑”，着手对核三位一体与核指挥控制体系进行现代化；新版报告则强调重振国防工业，确保“最强大”的核威慑，打造新一代“金穹”导弹防御系统，同时减少相对重要性下降战区的兵力和干预，避免再次卷入“永久战争”。

2025年11月24日，在美国海外属地波多黎各，美军参谋长联席会议主席约翰· 丹尼尔·凯恩（前中）访问一处军事基地

　　其次，经济安全均受重视，被视为国家安全的基础。从2017年报告提出制造业回流，2022年强调供应链安全，到新版报告强调再工业化、供应链“去风险”、重振国防工业基础等，都能看出贯穿其中的明显逻辑。而且，美国一直将高科技、能源、金融主导地位以及对关键矿产的控制权视为长期竞争的制高点。

　　不应忘记，美国是一个全球化大国，美国的核心国家利益实则是全球化利益，就此而言，美国无法真正实现战略收缩。总体上看，与其说美国战略收缩，不如说是美国在重新配置和集中战略资源；与其说美国放弃主导世界，不如说正在谋求改变领导世界的方式。

　　也应当看到，美国国内极化的两党政治，进一步加深了美国国家安全战略的摇摆和不确定性。特朗普任期还剩下3年多，若下一次大选中民主党人上台，美国亦有可能重返气候议题与多边主义。但在一次次摆荡与撕扯中，美国对全球秩序的承诺与其价值观的稳定性已被一再弱化，未来的国际秩序也将面临更大的碎片化压力。